市县协同提升区域中心城市能级——以温州市国土空间总体规划为例

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引 言

随着省直管县、扩权强县等政策的实施，县域经济已经成为浙江省经济增长的主体。但在转型发展背景下，县域经济所暴露出的问题愈加凸显，可持续发展面临严峻挑战。这些挑战在温州表现得尤为突出，主要反映在经济地位相对下降、人口增速趋缓、中心城区首位度低、市县缺乏统筹协调等方面。温州经济发展总体平稳，与省内经济排名靠前城市之间差距拉大，并且一直受到一些城市的紧逼追赶。从经济总量来看，温州在浙江省排名第三，在海西经济区排名第三。从经济地位来看，温州经济上升势头与省内重要城市存在差距，与杭甬差距拉大，并且一直受到绍兴的追赶威胁，浙江省铁三角的地位受到威胁。不仅经济绝对地位受到威胁，温州的相对地位已经下降。鼎盛时期，2001年，温州生产总值能占到全省的12.5％；之后，温州生产总值占全省的比例一直呈现下降趋势，目前已经下降到10.5％。不仅经济发展出现瓶颈，温州人口增速也逐渐趋缓，面临高出低进的危机。2018年，温州常住人口925万，全省排名第二。然而，2013—2018年，温州常住人口年平均增长1.06万，增长缓慢，全省倒数第二。直接原因是温州的外来人口规模下降，对人口增长支撑不再明显。2010—2018年，温州全市净流入人口从125.4万下降至97.0万。2018年，温州市在与全省各地市人口双向流动中流出明显高于流入，流失人口达到40.37万 （数据来源：温州市科技创新研究中心、温州市波普大数据研究院对中国移动手机用户的大数据分析）。“温州模式”是依靠发达的民营经济和宽松的政府管制，在中心城区之外，形成从农村内部工业化和小城镇建设为特征的发展路径。从而，形成相对均衡的城镇体系结构，县市实力强劲，中心城区首位度低。通过杭州、宁波和温州的中心城市人口和经济首位度，发现温州中心城市的首位度低，低于杭州和宁波。温州的中心城市难以形成有效的辐射带动作用。温州市县发展缺乏合力，限制了整体的能级提升。一方面，空间管理缺乏协调建设。在省直管县（市）的政策背景下，区市县主要关注自己发展，缺少整体统筹协调，规划发展的诉求集中在用地指标争取。例如，温州市级层面一直在探索促进鳌江流域协调发展路径，但是实际上，苍南和平阳对区域一体化重视程度和规划执行程度都较低。另一方面，职能缺乏分工协作。区市县各自进行发展，缺乏整体上的合理功能分工和联系。运用美国经济学家克鲁格曼（1991）提出的行业分工指数来衡量产业分工和联系情况，该指数值介于0~2，越大说明两区域之间产业越不相关。使用2013年工企数据计算杭州、宁波、温州三市市区与重要县级市之间的行业分工指数，显示温州值最大，说明温州市区和县级市之间产业无关程度高于杭州、宁波，难以形成产业联系（表1）。

表1 2013年杭甬温中心城区与重要县级市的行业分工指数

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规划思路

温州为了突破分散发展所面临的困境，空间整合势在必行，规划需要以温州都市区主中心为载体，促进市县协同，实现能级提升。

1、都市区主中心整合的意义与机遇

（1）四大意义
首先，温州都市区主中心整合有助于凝聚分散的市县经济，发挥强中心带动作用。李琬和孙斌栋（2015）基于中国287个地级及以上城市的研究表明：市域尺度下，单中心空间结构经济绩效更好，显示建立强大中心有利于城市的经济发展。其次，有助于温州生产性服务能级突破，推动产业升级和新动能创造。温州多年来生产性服务业发展程度不高，与杭州、宁波相比，高级生产性服务业和科技研发也处于劣势。2017年，杭州、宁波和温州的高级生产性服务业产值占第三产业比重、规模以上工业企业R＆D经费支出指标中，温州都处于三者最末。强大的城市中心才能够为高级产业和科创活动提供服务支撑。再次，有利于增强温州生活性服务引力，形成吸引投资、人才的环境。温州目前高等级生活服务设施供给存在严重不足，落后于其他区域中心城市，制约了对人才的吸引和投资环境的提高。埃弗特（2008）在针对荷兰城市的研究中发现相比多中心结构发展的城市，单中心结构发展的城市拥有更多文化、体育、休闲类的高等级公共服务设施。最后，有助于改善城市环境品质，推动温州从制造型城市向国际化都市形象转变。温州都市区主中心整合能够有效改变温州低质量、半城市化、碎片开发等现象，从而践行以人为本的城市理念。孙斌栋等学者（2017，2018）基于中国的研究证明，改善建成环境能够帮助提升居民健康、增强居民主观幸福感。（2）三处机遇
第一，温州市县分散发展已到瓶颈，空间整合能为中心城区拓展建设空间，实现能级突破。目前，温州中心城区的用地和人口规模已逼近规划目标值，面临可开发利用空间小的问题，通过空间整合才能扩展发展空间。第二，空间整合已在浙江省层面与温州市层面达成共识。在浙江省层面，统筹推进四大都市区建设是浙江省重大决策和战略部署，在对温州都市区建设工作指导时，提出温州要紧扣中心城区首位度和城市能级提升，加快推进温州都市区建设。在温州市层面，《中共温州市委关于全面提升中心城区首位度加快建设区域中心城市的决定》在推进城市主中心一体化发展中提出：破除现有行政区划分割，统筹谋划和推进资源要素配置、公共设施建设和生产力布局。
第三，新一轮国土空间规划为空间整合提供了良好契机。温州都市区空间整合恰逢新一轮国土空间规划编制机遇期，应当紧抓契机，推进落实都市区空间整合发展战略，为实现今后更高质量发展做好空间支撑和保障。

2、都市区主中心的范围划定与规划思路

（1）范围划定
要准确划定温州都市区主中心的范围，需要明晰都市区相关概念。“都市区”概念源于美国的“Metropolitan Area”，最初于1910年提出，初衷是建立统计的空间单元。2010年最新美国大都市区统计标准规定，邻近县有25％以上的就业人口通勤到中央县或都市圈内其他县就业，或者本地就业岗位的25％被中央县或都市圈内其他县的就业人口所占据，则该县可以列为大都市区的组成部分。日本接受了美国“Metropolitan Area”的概念，并译为“都市圈”。日本总务省统计局国势调查划定的都市圈通常也被称为“1.5％都市圈”：对中心市的通勤及通学者比例达到该市町村常住人口1.5％以上，且与中心市邻接的市町村被列为都市圈范围。而我国国家发改委将都市圈定义为：城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。分析得知，都市圈核心区应该是打破行政联系，更强调紧密功能联系的通勤区域。因此，以温州市县区间的活动联系、通勤联系、人口与城镇分布为主要依据，划定温州都市区主中心。从活动联系来看，结合手机信令分析数据，考虑与温州核心区活动联系强度大于500人次/日的范围。从通勤联系看，核定服务中心辐射1小时距离半径所涵盖的区域。从人口与城镇分布来看，通过大数据分析各个城镇（街道）上班时段形成的人口密度集中区域，通过国土三调数据分析核心以及其周边城市建设用地连片分布区域。最终确定温州都市区主中心面积为2 480km²，占全市20.5％，涵盖龙湾与洞头全区，鹿城区10个街道、瓯海区12个街道、乐清市12个街镇、瑞安市15个街镇与永嘉县7个街镇。

图1 温州都市区主中心范围

（2）规划思路
温州都市区主中心的规划思路主要有专业化和拉长长板两个方面。
思路一：专业化。萨森（1991，1995）的全球化微环境理论强调城市的专业化在当今全球经济中至关重要，突出自身特色，才能参与全球经济的不同环路中。温州都市区主中心要建构在全球城市网络中的专业化生产基地、战略性技术节点。
思路二：拉长长板。产业发展并不是从原有产业向陌生产业的跳跃，温州都市区主中心应坚持相关多样化原则，在原有基础优势上向高端环节和领域延长和开拓。即拉长制造业长板，打造全球化导向下的制造业大都市区。

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规划策略

基于专业化和拉长长板的规划思路，提出“强中心、强节点、强网络、新机制”的规划策略。

1、强中心

以“中央活力区”为抓手提升中心城区首位度。从全球城市发展经验看，中心区从强调商务核心功能和高开发强度的中央商务区，逐渐演变为重视功能融合、空间范围更大的中央活动区。中央活动区在空间上形成复合功能的空间发展模式，使城市中心充满活力，满足新的经济活动和新的生活方式。中央活力区通常集中在内城5km半径范围内，功能配置主要有控制力导向的顶级服务功能、人本导向的多元活力功能、智能智慧导向的创意文化功能和外向开放导向的国际服务功能。因此，确定温州中央活力区目前的建设重点在于强化高端商业服务功能，复合文化休闲、旅游服务以及强化用地混合。深挖温商网络资源，做强平台经济。近70万温州人在全球131个国家和地区创业发展，形成了一个覆盖全国、连接世界的温商网络。在遍布全球的温州人、温商与商会网络中，温州是辐射全国、链接国际两个扇面的联动中心。温州都市区主中心应该加强平台经济，吸引温商网络资源与智慧回流，推进产业链的提升以及融入全球化产业链。

图2 温州中央活力区功能配置

2、强节点

建设智力强镇，提升产业专业化水平。温州的强镇呈现出体力城镇化的发展特征，主要依靠能源、资源和廉价劳动力发展，经济发展滞后于城镇化。聚焦打造知识化强镇，促进知识人才、科技人才、创新人才的引进，增强强镇知识含量。聚焦打造专业化强镇，建设区域网络中的专业生产节点，确定温州都市区主中心的功能分工与整合，充分融入全球产业链，从而实现强镇走向依靠智力化、资本化发展，经济发展和城镇化发展同时提升的智力城镇化。
优化科技创新布局，打造科技创新极。一方面，通过区域网络与杭州、宁波、上海科创发展相链接；另一方面，整合内部科创资源，形成网络化的科创载体，包括环大罗山科创走廊、沿海先进智造业发展带、自主创新载体园区和智慧创新节点。

3、强网络

建设跨区域公共交通，促进互联互通。温州都市区主中心交通最主要的问题是轨道交通建设严重滞后、轨道交通服务范围面积小且功能非核心。因此，建议采用分层模式组织公共交通，在规划的轨道交通线的基础上，增加联络线，形成“轨道主线+组团环线”网络体系，以网络化的轨道交通体系支撑温州都市区主中心的功能联系。环境共建共治共享，增强同城化意识。首先，建立完整与系统的生态有机体，由生态绿网系统和生态蓝网系统共同构成。其次， 对全域性的重要环境问题，要统一规划、统一标准、统一监管、统一考核，深入推进环境共同治理。再次，共建跨组团重要设施，可以通过建立中央轴线活力带以及跨地区绿道的方式进行切入，消除空间破碎感。最后， 重点促进温州都市区主中心内教育、医疗、体育等基本公共服务的共享和同质化，强调同城化意识。

4、新机制

创新空间治理模式，奠定一体化体制基础。通过争取用地指标和政策支持，建设四大先行先试生产生活服务平台，分别为鹿城和永嘉共建的三江口商务休闲共建区、龙湾和乐清共建的柳白综合服务共建区、瓯海和瑞安共建的仙岩—塘下综合服务共建区以及龙湾和瑞安共建的欧飞综合服务共建区。通过跨越行政区建设合作治理平台，助推温州都市区主中心的经济转型升级。

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结 语

县域经济是功能完备的综合性经济体系，然而随着经济的发展，县域经济难以突破县级行政区划的约束，导致城市整体无法实现可持续的发展。市县国土空间总体规划是对行政辖区内国土空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排。因此，为了突破分散发展所面临的困境，在温州市国土空间总体规划中，出以温州都市区主中心为载体进行资源配置，以实现温州整体的能级提升。
基于以专业化建构在全球城市网络中的专业化生产基地、战略性技术节点，以拉长长板打造全球化导向下的制造业大都市区的规划思路，为温州都市区主中心制定“强中心、强节点、强网络、新机制”的规划策略。强中心，以“中央活力区”为抓手提升中心城区首位度；深挖温商网络资源，做强平台经济。强节点，建设智力强镇，提升产业专业化水平；优化科技创新布局，打造科技创新极。强网络，建设跨区域公共交通，促进互联互通；环境共建共治共享，增强同城化意识。新机制，创新空间治理模式，奠定一体化体制基础。

作者信息

刘学良  上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 空间政策所 所长 主任规划师

符婷婷  硕士 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 助理规划师

程相炜  上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 空间政策所 副所长 主任规划师

林 杰  硕士 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 助理规划师

本文全文刊载于我院《理想空间》第85期